王爾德
“由于中國(guó)水環(huán)境整體形勢(shì)非常嚴(yán)峻，水環(huán)境污染的壓力在加大，供水水源的水質(zhì)總體有可能呈下降趨勢(shì)，部分水源遭受污染，嚴(yán)重的甚至喪失了原有功能，給提高水質(zhì)增加了難度，而且供水水質(zhì)安全也面臨現(xiàn)實(shí)威脅。” 全國(guó)人大代表、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王毅對(duì)本報(bào)表示。
王毅認(rèn)為，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保障飲用水安全的最基本舉措就是立法，應(yīng)盡快制定《飲用水安全法》，構(gòu)建一個(gè)有效的飲用水安全法律保障體系。
飲用水安全不樂(lè)觀
《21世紀(jì)》：您如何看待我國(guó)的飲用水安全形勢(shì)？
王毅：飲用水的安全形勢(shì)，與我國(guó)水環(huán)境的整體形勢(shì)密不可分。中國(guó)水環(huán)境形勢(shì)整體非常嚴(yán)峻，而且水污染問(wèn)題具有成因復(fù)雜、流域性污染影響范圍廣、污染物類(lèi)型多樣、負(fù)荷高和數(shù)量大等特征，不僅使得水資源短缺的問(wèn)題雪上加霜，而且嚴(yán)重威脅人體健康以及生活質(zhì)量的提高。
據(jù)水利部2007年對(duì)全國(guó)661個(gè)建制市和1746個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)的4555個(gè)城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地的調(diào)查顯示，約14%的水源地水質(zhì)不合格，據(jù)環(huán)境保護(hù)部2011年對(duì)地級(jí)以上城市集中式飲用水水源環(huán)境狀況調(diào)查顯示，約35.7億立方米水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，占總供水量的11.4%。湖泊富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出，藍(lán)藻水事件頻發(fā)，河流型水源地安全隱患多，極易發(fā)生突發(fā)性水污染事件。大量工業(yè)項(xiàng)目布設(shè)在江河沿岸，不少尾礦庫(kù)位于飲用水水源上游，大江大河及周邊的流動(dòng)源污染風(fēng)險(xiǎn)較大，直接威脅飲用水安全。
因此，我國(guó)飲用水安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，飲用水的安全問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)水危機(jī)中最嚴(yán)重和最緊迫的問(wèn)題。
《21世紀(jì)》：那么，您認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)如何從根本上解決飲用水安全的問(wèn)題？
王毅：環(huán)境安全、食品安全和飲用水安全是環(huán)境公共安全相互聯(lián)系的三個(gè)方面，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看保障環(huán)境公共安全的最根本舉措就是立法。相比較而言，我們的水環(huán)境和食品領(lǐng)域都有了相對(duì)完善的法律保障體系，而飲用水安全方面的法律還不完善。我呼吁，應(yīng)盡快制定《飲用水安全法》，構(gòu)建飲用水安全法律制度。
立法缺位
《21世紀(jì)》：我國(guó)目前關(guān)于飲用水的法律體系存在哪些問(wèn)題？
王毅：我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于飲用水安全保障的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，內(nèi)容分散，法律層級(jí)不一，重疊與缺失共存，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性不強(qiáng)，遠(yuǎn)不能滿足飲用水安全管理的要求。
制定于1994年《城市供水條例》，是城市供水中具有最高效力的法。但其上沒(méi)有明確上位法，因而在實(shí)際法規(guī)規(guī)范需要時(shí)，有關(guān)的法律都可以以不同的切入點(diǎn)來(lái)要求據(jù)此規(guī)范或“認(rèn)領(lǐng)”城市供水，使得供水行業(yè)管理權(quán)限分散，難以實(shí)現(xiàn)行業(yè)的體系化管理，形成了供水安全的管理隱患。《城市供水條例》已頒布實(shí)施18年，部分內(nèi)容已不能適應(yīng)新的管理要求。
同時(shí)，飲用水安全管理法律內(nèi)容缺失問(wèn)題較嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：飲用水安全監(jiān)管主體和客體的權(quán)責(zé)在法律層面不明確；水源保護(hù)缺乏法律依據(jù)，目前我國(guó)還沒(méi)有明確的關(guān)于飲用水水源地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆蓷l文；供水體制改革缺乏法律規(guī)范；缺乏二次供水設(shè)施管理的法規(guī)、規(guī)章；缺少城市供水應(yīng)急體系建設(shè)的法律法規(guī)及工作機(jī)制。
《21世紀(jì)》：那么我們是否需要制定一部專(zhuān)門(mén)法？
王毅：從法律體系的邏輯性嚴(yán)謹(jǐn)性上來(lái)看，飲用水安全管理專(zhuān)門(mén)立法的缺位，導(dǎo)致行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章效力層級(jí)中的相關(guān)規(guī)定得不到相應(yīng)的上位法支持，致使不同效力等級(jí)之間的法律規(guī)范不能很好地銜接，使得飲用水安全管理法律體系層次不清、結(jié)構(gòu)不全。特別是在現(xiàn)階段，公眾對(duì)于飲用水安全的要求日益提高，而飲用水質(zhì)量直接影響人體健康及全面小康建設(shè)的目標(biāo)，因此，為保障飲用水安全，制定飲用水安全的專(zhuān)門(mén)法規(guī)勢(shì)在必行。
建立飲水安全框架
《21世紀(jì)》：關(guān)于《飲用水安全法》的立法，您有哪些構(gòu)想？
王毅： 根據(jù)我們相關(guān)的研究，我認(rèn)為應(yīng)借鑒境外國(guó)家與地區(qū)飲用水安全管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)目前飲用水安全管理法律體系現(xiàn)狀，該專(zhuān)門(mén)法應(yīng)從水源保護(hù)、投資運(yùn)營(yíng)、農(nóng)村飲用水、水價(jià)管理、安全事故應(yīng)急處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面提出新增飲用水安全法框架，飲用水安全法律框架思路如下：
一是建立以責(zé)任制為基礎(chǔ)，分工明確、責(zé)任明確、權(quán)威高效、決策與執(zhí)行適度分開(kāi)、相互協(xié)調(diào)的飲用水安全監(jiān)督體制。二是建立以飲用水全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度。三是堅(jiān)持預(yù)防為主。遵循飲用水安全監(jiān)管規(guī)律，有針對(duì)性地確定有關(guān)制度。四是強(qiáng)化飲用水生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為飲用水安全責(zé)任人的義務(wù)。
《21世紀(jì)》：水源地的保護(hù)是保障飲用水安全的前途，那么您對(duì)水源地的保護(hù)有哪些法律制度涉及？
王毅：在水源地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)模式上，我建議遵循“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，明確飲用水源上下游地區(qū)責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益，通過(guò)建立多渠道的水源地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，由水費(fèi)補(bǔ)償、共享基金補(bǔ)償、項(xiàng)目援建補(bǔ)償建立水源地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。建議設(shè)立省級(jí)“水源地保護(hù)共享基金”，負(fù)責(zé)對(duì)上游和下游開(kāi)展經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。“水源地保護(hù)共享基金”由省財(cái)政廳通過(guò)財(cái)政預(yù)算設(shè)立，并通過(guò)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)上、下游進(jìn)行財(cái)力性補(bǔ)償。
同時(shí)，在水源地的管理模式上，我們建議將政府各部門(mén)內(nèi)與水源安全保障相關(guān)的職能部門(mén)進(jìn)行歸并整合，在現(xiàn)行體制下，先成立集中式水源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)水源安全保障，避免職權(quán)分散和互相交叉，避免監(jiān)管缺位和重復(fù)勞動(dòng)，并精簡(jiǎn)行政管理體制，有利于提高管理的有效性和針對(duì)性，提高社會(huì)公眾的信任和滿意度。在未來(lái)大部制改革到位后，應(yīng)將環(huán)境監(jiān)管的相關(guān)職能合并，成立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
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