建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。近日，中央深改組審議通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，目的是保護(hù)好綠水青山，讓受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。目前，隨著國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等流域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施，探索和完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。
一是明確界定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體。
流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是指有補(bǔ)償權(quán)利能力和行為能力，負(fù)有流域生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)職責(zé)或義務(wù)，且依照相關(guān)規(guī)定或合同約定，應(yīng)當(dāng)向上游提供生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用、技術(shù)、物資甚至勞動(dòng)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人，包括流域下游政府或外國(guó)政府、社會(huì)組織、企業(yè)甚至個(gè)人。
流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是指為特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)提供生態(tài)服務(wù)功能，或生態(tài)現(xiàn)狀受到人類活動(dòng)影響和損害的流域生態(tài)系統(tǒng)，包括向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)、提供生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)、使用綠色環(huán)保技術(shù)或者因生活地、工作地或財(cái)產(chǎn)位于特定流域生態(tài)功能區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域而使正常的生活、工作條件或者財(cái)產(chǎn)利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到不利影響，依照相關(guān)規(guī)定或合同約定應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿镔|(zhì)、技術(shù)、資金補(bǔ)償或稅收優(yōu)惠等的流域上游政府、社會(huì)組織、地區(qū)或個(gè)人。
二是準(zhǔn)確核算流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
目前，流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)成一致。具體來說，流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不外乎有以下兩種類型。
一種是基于上游供給成本核定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。上游供給成本即生態(tài)建設(shè)和保護(hù)成本，包括直接投入成本和機(jī)會(huì)成本。直接成本指上游地區(qū)為保護(hù)、維持或者恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而投入的成本，是實(shí)際發(fā)生的支出和費(fèi)用。機(jī)會(huì)成本指因選擇某一決策而放棄另一決策所喪失的利益，我們把放棄的其他方案中最大經(jīng)濟(jì)效益稱作此資源選擇方案的機(jī)會(huì)成本。從理論上講，直接投入與機(jī)會(huì)成本之和應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。低于這個(gè)下限，生態(tài)補(bǔ)償理論上將達(dá)不到激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為的目的。
另一種是基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值核定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值轉(zhuǎn)移補(bǔ)償額度可以從以下3方面考慮：生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值轉(zhuǎn)移的最低額度，即水源區(qū)內(nèi)水源涵養(yǎng)林提供的核心生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（涵養(yǎng)水源）轉(zhuǎn)移的價(jià)值；生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)額度，即水源區(qū)內(nèi)水源涵養(yǎng)林提供的所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（涵養(yǎng)水源、水土保持、防洪蓄洪、凈化水質(zhì)等）轉(zhuǎn)移的價(jià)值；生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值轉(zhuǎn)移的全額額度，即源區(qū)內(nèi)所有生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)轉(zhuǎn)移的總價(jià)值，包括水源涵養(yǎng)林、其他
林木、農(nóng)田等。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要考慮大氣調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤的形成與保護(hù)等。
三是建立流域生態(tài)補(bǔ)償組織協(xié)調(diào)機(jī)制。
由發(fā)改、財(cái)政、水利與環(huán)保等相關(guān)部門共同組建流域生態(tài)補(bǔ)償管理與協(xié)調(diào)中心。研究制定實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆结槨⒄吆途唧w措施；協(xié)調(diào)水利、財(cái)稅等相關(guān)部門的利益關(guān)系；制定從受益部門征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)或稅的具體政策與規(guī)定；執(zhí)行國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策與決策；申請(qǐng)中央公共財(cái)政的環(huán)保專項(xiàng)或生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金；制定公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補(bǔ)償資金的具體政策與措施；制定生態(tài)補(bǔ)償資金使用與監(jiān)督政策；制定生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的申請(qǐng)與審批規(guī)章；制定生態(tài)補(bǔ)償資金使用效果的評(píng)估規(guī)范；協(xié)調(diào)解決流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議與糾紛問題；協(xié)調(diào)涉及跨界流域生態(tài)補(bǔ)償工作。
四是探索流域生態(tài)補(bǔ)償額度核算機(jī)制。
流域生態(tài)補(bǔ)償核算機(jī)制包括完善的生態(tài)補(bǔ)償核算制度、明確的生態(tài)補(bǔ)償核算執(zhí)行部門、完善的生態(tài)資源核算價(jià)格政策及科學(xué)的生態(tài)價(jià)值與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法體系。探索生態(tài)補(bǔ)償核算機(jī)制，需要建立包含生態(tài)補(bǔ)償核算細(xì)目的綠色GDP、林業(yè)、水利和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等統(tǒng)計(jì)申報(bào)體系，建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償核算與執(zhí)行制度。同時(shí)，要明確流域生態(tài)補(bǔ)償核算執(zhí)行部門，按照現(xiàn)行的政府職能機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)，由財(cái)稅職能部門會(huì)同各級(jí)統(tǒng)計(jì)、審計(jì)職能部門協(xié)調(diào)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)與核算工作，由財(cái)稅部門負(fù)責(zé)征收、分配和使用生態(tài)補(bǔ)償資金。
五是探索流域生態(tài)補(bǔ)償資金配置使用機(jī)制。
為使流域生態(tài)補(bǔ)償資金能夠有效或高效使用，使其既能對(duì)受影響的個(gè)人進(jìn)行公平、合理的補(bǔ)償，又能通過補(bǔ)償資金的資本化經(jīng)營(yíng)來帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在這一運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金的增值管理與使用，建議將流域生態(tài)補(bǔ)償資金安排為輸血型與造血型兩種使用模式。輸血型資金主要指公益性生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的支持資金，如對(duì)農(nóng)村生活污染進(jìn)行濕地處理、農(nóng)村沼氣利用工程、保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的正常維護(hù)等項(xiàng)目；造血型資金則主要是對(duì)非公益性且具有增值效應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予資金支持，如鼓勵(lì)支持生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，及現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)或清潔生產(chǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的自我增值、自我循環(huán)，逐步實(shí)現(xiàn)本流域生態(tài)補(bǔ)償資金內(nèi)涵式擴(kuò)大的目標(biāo)。
六是探索流域生態(tài)補(bǔ)償資金的激勵(lì)與賠償機(jī)制。
激勵(lì)機(jī)制，即對(duì)在生態(tài)建設(shè)與維護(hù)中做出明顯貢獻(xiàn)的政府、部門、企業(yè)及個(gè)人給予生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)的措施包括：對(duì)個(gè)人發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、營(yíng)造具有水土保持優(yōu)勢(shì)的森林系統(tǒng)，給予一倍以上生態(tài)產(chǎn)出效益的生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)資金，或給予支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的資金，推動(dòng)個(gè)人生態(tài)建設(shè)的示范與普及；對(duì)企業(yè)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、開發(fā)生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品和節(jié)能減排產(chǎn)品、實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，給予產(chǎn)品稅收優(yōu)惠或免去所得稅，或給予其產(chǎn)生環(huán)境效益10%~50%的獎(jiǎng)勵(lì)，或給予優(yōu)先貸款與優(yōu)惠貸款支持。
賠償機(jī)制，即對(duì)污染、破壞環(huán)境的部門、企業(yè)及個(gè)人實(shí)施嚴(yán)厲處罰。具體處罰措施包括：對(duì)個(gè)人經(jīng)營(yíng)的環(huán)境效益較差的經(jīng)濟(jì)林、個(gè)人發(fā)展的污染環(huán)境項(xiàng)目，給予一定比例減扣或全額扣繳生態(tài)補(bǔ)償資金的處罰，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫裕粚?duì)企業(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境產(chǎn)品的行為，應(yīng)征收占總銷售額一定比例的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)；對(duì)于污染與破壞環(huán)境的企業(yè)，給予污染治理成本3~5倍的罰金；對(duì)于相關(guān)職能部門，給予干部限制提拔、或不提拔的處罰，并將用于政府部門的生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)資金扣除或轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅晚?xiàng)目的支持資金。對(duì)于項(xiàng)目承擔(dān)單位，如果撥付的補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，財(cái)政部門應(yīng)停止撥付或者收回資金，并視情節(jié)輕重給予一定罰款，同時(shí)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。
七是探索流域生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制。
為保證流域生態(tài)補(bǔ)償資金安全、高效率運(yùn)行，防止生態(tài)補(bǔ)償資金出現(xiàn)因“尋租”、腐敗或改變用途等導(dǎo)致的資金運(yùn)作低效率、無效率問題，有必要研究建立生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督機(jī)制。一要建立生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督委員會(huì)。生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督委員會(huì)是保障對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償資金有效運(yùn)作行使監(jiān)督功能的職能部門，其基本組成部門至少應(yīng)包括省環(huán)保、財(cái)稅、審計(jì)等部門。二要建立與完善流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)容至少應(yīng)包括建立與完善生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收監(jiān)督機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償資金使用監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償信息公開制度，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目公開申請(qǐng)與公平評(píng)審機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)作效益評(píng)估制度、生態(tài)補(bǔ)償受益區(qū)年度生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)施與運(yùn)作報(bào)告制度。三要建立公眾參與監(jiān)督制度。將流域生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督委員會(huì)建成社會(huì)公眾參與監(jiān)督的民主化平臺(tái)，吸收、邀請(qǐng)利益相關(guān)者共同參與到生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)作的監(jiān)督程序之中。
八是落實(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償制度保障機(jī)制。
健全流域生態(tài)補(bǔ)償資金使用、審計(jì)與監(jiān)督管理制度。對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償資金的補(bǔ)助范圍、標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，資金申撥、使用和核算，監(jiān)督、檢查和檔案管理等內(nèi)容作出明確規(guī)定。設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償資金專項(xiàng)賬戶，將中央公共財(cái)政和地方財(cái)政支付的生態(tài)補(bǔ)償資金，以及通過開征水電生態(tài)附加費(fèi)、水費(fèi)生態(tài)附加費(fèi)、旅游風(fēng)景區(qū)生態(tài)附加費(fèi)所籌措的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，列入公共財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償基金專戶進(jìn)行管理。建立以財(cái)政、審計(jì)與環(huán)保主管機(jī)關(guān)為核心的流域生態(tài)補(bǔ)償資金使用、監(jiān)督與審計(jì)體系，組織各級(jí)政府每年年中、年末兩次對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基金進(jìn)行檢查。
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