今年，PPP模式進(jìn)入實(shí)踐年。實(shí)踐中，業(yè)界對(duì)PPP模式的前景抱有信心，但也存在疑慮。
未來(lái)還有哪些機(jī)會(huì)？能不能通過(guò)實(shí)踐解決問(wèn)題？本刊開(kāi)設(shè)PPP實(shí)踐系列報(bào)道，將通過(guò)對(duì)PPP具體案例的采訪，為這一模式的完善提供借鑒。
本期刊發(fā)第一篇報(bào)道，關(guān)注“水十條”出臺(tái)后，PPP模式如何應(yīng)用于水污染防治領(lǐng)域。
“水十條”落地不久，環(huán)境保護(hù)部即聯(lián)手財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），鼓勵(lì)水污染防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作，實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現(xiàn)組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與，為水污染防治所需的大量資本投入指明了機(jī)制和模式。
一方面，“水十條”提出的水環(huán)境綜合治理任務(wù)，多為長(zhǎng)期、復(fù)雜且資金需求量大的系統(tǒng)工程，地方政府急需借力；另一方面，目前在市場(chǎng)化程度、盈利模式方面最為成熟的水務(wù)行業(yè)，也正在尋找新的投資機(jī)會(huì)。
從單體項(xiàng)目到綜合治理，優(yōu)勢(shì)企業(yè)步入新的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)
環(huán)境治理領(lǐng)域單體設(shè)施存量已經(jīng)相當(dāng)有限
企業(yè)應(yīng)注重以治理效果為目的開(kāi)發(fā)綜合項(xiàng)目
去年以來(lái)，水務(wù)行業(yè)可謂是并購(gòu)與PPP齊飛，均成為新一輪行業(yè)調(diào)整重構(gòu)的切入點(diǎn)。特別是后者，正在成為優(yōu)勢(shì)企業(yè)新的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)。
業(yè)內(nèi)人士分析，隨著PPP模式實(shí)踐的推進(jìn)，污染治理領(lǐng)域的融資難問(wèn)題有望得到緩解，而有資本、技術(shù)、資源整合能力等優(yōu)勢(shì)的環(huán)保企業(yè)將獲得更多機(jī)會(huì)，在訂單獲取方面將有明顯競(jìng)爭(zhēng)力。
去年，北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司率先拿下廣西那考河綜合治理項(xiàng)目， 10億元的投資雖不算大，但業(yè)界更關(guān)注其在流域治理方面的先行探索；中型企業(yè)也不甘示弱，博天環(huán)境集團(tuán)不久前在山西和寧夏簽署了兩個(gè)PPP項(xiàng)目，與地方政府在園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、水資源管理方面展開(kāi)深度合作；北京萬(wàn)邦達(dá)環(huán)保技術(shù)股份有限公司則運(yùn)用PPP模式迅速提升未來(lái)營(yíng)收，其在安徽蕪湖和內(nèi)蒙古烏蘭察布的項(xiàng)目，總規(guī)模合計(jì)達(dá)到86億元左右，為2014年公司營(yíng)業(yè)收入的8倍以上。
這樣的市場(chǎng)消息還在不斷積累。在經(jīng)過(guò)兩個(gè)5年的密集建設(shè)期后，一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)是，環(huán)境治理領(lǐng)域單體設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)存量已經(jīng)相當(dāng)有限。對(duì)此， E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的BOT項(xiàng)目已經(jīng)所剩不多。其中，污水處理廠基本被瓜分完畢，垃圾焚燒廠在未來(lái)兩三年內(nèi)也將如此。
在他看來(lái)，一方面企業(yè)要尋找新的投資機(jī)會(huì)，一方面“水十條”中提出了如減少黑臭水體、開(kāi)展綜合治理和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)等任務(wù)，地方政府一定會(huì)想辦法吸引社會(huì)投資參與解決。
以黑臭治理為代表的水環(huán)境綜合治理是復(fù)雜而投資巨大的工程。以河道治理為例，根據(jù)相關(guān)人士對(duì)江蘇、浙江、珠三角等地的調(diào)研，預(yù)計(jì)每條黑臭城市河道長(zhǎng)度平均約為2公里~4公里，每公里整治資金約為2000萬(wàn)元~4500萬(wàn)元，包括污染源治理、截污、污水處理廠建設(shè)、清淤、引水活水等。“這需要巨大的投資，如何制定配套的政策措施保障城市黑臭水體的資金也是難點(diǎn)之一。”薛濤說(shuō)。
《意見(jiàn)》的隨即出臺(tái)表明了政策層明確吸引民資的思路，這也給了企業(yè)從單體項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)到以治理效果為目的開(kāi)發(fā)綜合項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，后者無(wú)論從體量還是競(jìng)爭(zhēng)層級(jí)都有了質(zhì)的提升。
如何考核治理效果并付費(fèi)？
地方政府不再包攬環(huán)境治理；分散支付壓力
提升投資效率，區(qū)域PPP項(xiàng)目是發(fā)展方向
國(guó)家發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)正在不斷更新，環(huán)保成為其中亮點(diǎn)。從近期新增的項(xiàng)目看，流域綜合治理項(xiàng)目雖然數(shù)量不多，但投資規(guī)模都比較大。比如鄱陽(yáng)湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程就達(dá)到125億元；而吉林伊通河綜合治理工程、云南大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目也都分別達(dá)到了56億和近35億元。
在近年來(lái)的調(diào)研中，記者了解到，以前涉及環(huán)境綜合治理，充當(dāng)了一級(jí)開(kāi)發(fā)商的角色的地方政府，對(duì)自己分解治理任務(wù)已深有感觸。很多基層地方政府官員表示，政府包攬環(huán)境治理首先是一次性投資壓力大；其次，具體工程安排的時(shí)間、次序存在不合理；第三，投資和治理效果掛不上鉤。因此，一些地方政府開(kāi)始選擇與實(shí)力雄厚的企業(yè)合作，不僅是通過(guò)較長(zhǎng)的項(xiàng)目期減輕支付壓力，更是
希望通過(guò)以治理績(jī)效作為付費(fèi)依據(jù)，而提升投資效率。
據(jù)悉，廣西那考河項(xiàng)目包含流域治理和海綿城市，包括河道整治、截污、生態(tài)，沿岸景觀、污水處理、海綿城市建設(shè)、信息化監(jiān)控工程等，總投資預(yù)計(jì)為10億元，合同期為10年。地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)媒體表示，項(xiàng)目將由社會(huì)資本承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)，政府以按效付費(fèi)的方式，通過(guò)績(jī)效考核逐年支付服務(wù)費(fèi)，減輕了政府的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債。
在北京市資略律師事務(wù)所合伙人徐向東看來(lái)，綜合治理項(xiàng)目肯定是將來(lái)的發(fā)展方向，不是單個(gè)，是兩個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目的組合，這些可以統(tǒng)稱為區(qū)域PPP項(xiàng)目。比如一個(gè)污水處理廠加一個(gè)河道，可能還會(huì)加一個(gè)濕地公園。“近期除了廣西那考河項(xiàng)目，山東東營(yíng)也在探索污水處理廠加河道治理、濕地的打包模式。”
不過(guò)，這類(lèi)項(xiàng)目體量大、挑戰(zhàn)也很大。薛濤表示，比如黑臭水體治理，一方面技術(shù)并不成熟，商業(yè)模式也還不甚清晰；另一方面，這些治理項(xiàng)目一定要有可見(jiàn)并且可持續(xù)的效果。
“以前政企合作的產(chǎn)出往往是單個(gè)工程，即使質(zhì)量不高、運(yùn)行不好也沒(méi)有那么明顯。但現(xiàn)在的綜合治理項(xiàng)目，最終的產(chǎn)出是質(zhì)量改善。對(duì)此，政府企業(yè)都要重視，特別是環(huán)境保護(hù)已成為從上到下的共識(shí)，沒(méi)有治理效果的項(xiàng)目會(huì)給雙方帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)，包括投資、行政等方面。”薛濤說(shuō)。
而對(duì)治理效果如何考核、評(píng)價(jià)及付費(fèi)，對(duì)政企雙方都是全新的領(lǐng)域，目前仍處于探索之中。徐向東表示，績(jī)效服務(wù)不是傳統(tǒng)意義上的項(xiàng)目，要有考核，有付費(fèi)，有獎(jiǎng)懲，這涉及一整套非常復(fù)雜的指標(biāo)體系建設(shè)，其制定一定要有各相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的參與，需要大量的實(shí)踐積累。“現(xiàn)在才剛剛起步。”他說(shuō)。
經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入補(bǔ)貼公益項(xiàng)目，如何落實(shí)？
河道、濕地整治后作為生態(tài)資源，如何進(jìn)行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)
獲取收益，對(duì)環(huán)保企業(yè)來(lái)說(shuō)較為陌生，經(jīng)驗(yàn)有待積累
與污水處理收費(fèi)機(jī)制正在逐步健全、企業(yè)可以按量收費(fèi)不同，上述水環(huán)境綜合治理中的很多項(xiàng)目是較少甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入的。薛濤稱之為是純公益或半公益項(xiàng)目，如河道治理、濕地公園等。“污水處理廠已經(jīng)有了付費(fèi)機(jī)制，對(duì)公益半公益的項(xiàng)目，政府補(bǔ)貼能力不足怎么辦？”他提出。
“打包、捆綁”正在成為可能的解決方案。“提供一些可經(jīng)營(yíng)性的資源來(lái)補(bǔ)充一些無(wú)法明確收益的項(xiàng)目，來(lái)吸引投資者，如土地或其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。《意見(jiàn)》也明確鼓勵(lì)用經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目補(bǔ)貼公益性較強(qiáng)的治理項(xiàng)目。”薛濤說(shuō)，現(xiàn)在一些地方開(kāi)始把旅游“捆入”水環(huán)境治理。“未來(lái)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目肯定是復(fù)雜的，會(huì)包含一些純市場(chǎng)化的項(xiàng)目作為補(bǔ)充。”
河道、濕地整治后作為生態(tài)資源，如何進(jìn)行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)，獲取收益，這對(duì)環(huán)保企業(yè)來(lái)說(shuō)較為陌生，經(jīng)驗(yàn)有待積累。金州環(huán)境集團(tuán)副總裁、北京安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理張恒利則關(guān)注更為“現(xiàn)實(shí)”的問(wèn)題：這種經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目補(bǔ)貼的思路要落實(shí)，地方政府一定不要以圈錢(qián)的心態(tài)把企業(yè)吸引過(guò)來(lái)了事。
“比如在評(píng)估旅游收入時(shí)虛報(bào)人數(shù)和回報(bào)，但實(shí)際上很難做到，這將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行中會(huì)有很大問(wèn)題，給企業(yè)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。”張恒利說(shuō)。
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流域治理PPP體量大要求高
考驗(yàn)環(huán)保企業(yè)
資源、資本、技術(shù)實(shí)力
本報(bào)綜合報(bào)道 國(guó)家發(fā)改委日前上線PPP項(xiàng)目庫(kù)，共收納了1043個(gè)項(xiàng)目，總投資額度為1.97萬(wàn)億元。其中，環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目總計(jì)365個(gè)，數(shù)量上占比達(dá)到35%。然而，環(huán)保PPP項(xiàng)目的總投資額為1680億元，占項(xiàng)目庫(kù)總投資額僅8.5%。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，上述365個(gè)環(huán)保項(xiàng)目多納入市政、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，園區(qū)綜合項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包涵了供水、治污、垃圾處理等子項(xiàng)。
據(jù)了解，環(huán)保領(lǐng)域水務(wù)、垃圾處理等項(xiàng)目的單個(gè)項(xiàng)目投資額度相對(duì)較小，項(xiàng)目平均投資額度在3億元左右，還有大量千萬(wàn)元規(guī)模的小項(xiàng)目。流域治理、生態(tài)園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目投資體量要相對(duì)大得多，但推出的項(xiàng)目數(shù)量較少。
業(yè)內(nèi)人士指出，水務(wù)項(xiàng)目屬于資本密集型項(xiàng)目，是我國(guó)PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本操作得都比較熟練，但也面臨諸多挑戰(zhàn)，亟待模式創(chuàng)新。
以環(huán)境綜合治理或生態(tài)公園項(xiàng)目為例，以前多采用BT模式，實(shí)質(zhì)就是給政府融資，政府再在三五年之內(nèi)還款，但現(xiàn)在地方政府財(cái)政壓力大，三五年較短的期限，還債壓力較大，需改造成更長(zhǎng)期的PPP項(xiàng)目。
專(zhuān)業(yè)人士指出，要根據(jù)不同項(xiàng)目選擇具體的PPP模式。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目多為新增項(xiàng)目，預(yù)計(jì)主要采用BOT或BOO方式運(yùn)營(yíng)；也有少量存量項(xiàng)目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；個(gè)別地方政府財(cái)力緊張的，還可通過(guò)融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網(wǎng)建設(shè)。
同時(shí)，PPP模式也對(duì)環(huán)保企業(yè)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求，能夠真正整合資源、找到與項(xiàng)目周期匹配的長(zhǎng)期資本、具有強(qiáng)技術(shù)實(shí)力（工程能力或運(yùn)營(yíng)能力）的企業(yè)有望斬獲大單。
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