今年以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)江中下游發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)災(zāi)害，造成多方面嚴(yán)重影響。事實(shí)上，類似的江河流域?yàn)?zāi)害近年來(lái)已屢見(jiàn)不鮮。
太原師范學(xué)院院長(zhǎng)、汾河流域科學(xué)發(fā)展研究中心主任、博士生導(dǎo)師王尚義等專家接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，包括長(zhǎng)江大旱在內(nèi)的江河水問(wèn)題的出現(xiàn)，直接“禍?zhǔn)?rdquo;是異常天氣，但與整個(gè)江河流域水資源開(kāi)發(fā)利用不合理、管理無(wú)序等因素息息相關(guān)。專家建議，在解決江河水問(wèn)題過(guò)程中，應(yīng)樹立全流域觀念，加強(qiáng)流域綜合研究，并在頂層政策設(shè)計(jì)上，加強(qiáng)流域生態(tài)安全評(píng)價(jià)工作，加快制定出臺(tái)“流域法”，建立一體化的流域管理機(jī)制。
流域?yàn)?zāi)害都是異常天氣惹的禍？
近年來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)江、淮河等大江大河流域內(nèi)洪水、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)，特別是今年上半年，長(zhǎng)江中下游發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)災(zāi)害，給一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重影響。研究流域問(wèn)題近30年、創(chuàng)建并發(fā)展了歷史流域?qū)W理論的太原師范學(xué)院汾河流域科學(xué)發(fā)展研究中心的王尚義、郭文炯、?？〗艿冉淌谡J(rèn)為，流域作為人、地、水相互作用的復(fù)合系統(tǒng)，具有整體性、歷史性、因果性等特點(diǎn)。某一江河旱澇等水問(wèn)題的出現(xiàn)，往往以異常天氣為誘因，但都反映出整個(gè)流域的深層次問(wèn)題。
以此次長(zhǎng)江中下游大旱為例，表面看氣候變化是主因，但“人類活動(dòng)”這個(gè)驅(qū)動(dòng)因子與疊加效應(yīng)也不容忽視，主要表現(xiàn)為上游地區(qū)“跑馬圈水”。研究人員表示，長(zhǎng)江上游干流段已建成葛洲壩和三峽工程，在西部水電大開(kāi)發(fā)背景下，金沙江、烏江、嘉陵江、岷江等干流也分別規(guī)劃建設(shè)了總數(shù)超過(guò)50座的梯級(jí)水電站。除此之外，江西、湖北、湖南等省境內(nèi)的許多主要河流及其支流均建有水電站，對(duì)上游來(lái)水進(jìn)行人為控制。
郭文炯等專家說(shuō)，由各類企業(yè)集團(tuán)瓜分開(kāi)發(fā)范圍、由省到鄉(xiāng)各級(jí)政府分別管理和控制稅收的利益分配格局，幾乎覆蓋了長(zhǎng)江全部流域范圍和河流支系。為滿足企業(yè)利益最大化，都以發(fā)電功能為首要選擇，從而導(dǎo)致水資源分配失衡。正當(dāng)中下游地區(qū)干旱季節(jié)大量用水時(shí)，這些電站卻大量攔蓄水發(fā)電。電站管理權(quán)歸屬、利益不同，調(diào)度困難，制約了抗旱工作。一些地方小水電站快速發(fā)展，也成為抗旱“攔路虎”。與此同時(shí)，河流修建大壩在相當(dāng)程度上改變了自然水文情勢(shì)的時(shí)空變化，對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境造成的各種影響，目前也亟待充分重視和研究。
專家們表示，在我國(guó)華北、黃淮等地區(qū)頻發(fā)的旱災(zāi)過(guò)程中，也普遍存在忽視河流水資源綜合利用導(dǎo)致水資源短缺的問(wèn)題。此外，由于缺乏全流域治理觀念，長(zhǎng)江等大江大河流域范圍內(nèi)還出現(xiàn)中小河流治理滯后導(dǎo)致的洪災(zāi)威脅問(wèn)題、工業(yè)布局不合理導(dǎo)致的流域性水污染問(wèn)題以及流域生態(tài)問(wèn)題，特別是上游水土流失問(wèn)題仍然突出。
江河流域治理面臨四大問(wèn)題
專家表示，從理論到現(xiàn)實(shí)層面看，我國(guó)江河流域治理工作目前還面臨四大問(wèn)題。
首先是流域開(kāi)發(fā)治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，流域健康評(píng)價(jià)體系和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。王尚義說(shuō)，流域內(nèi)地表水和地下水之間相互轉(zhuǎn)化，上下游、干支流之間的開(kāi)發(fā)利用相互影響，防洪、灌溉、供水、發(fā)電、生態(tài)等功能之間相互聯(lián)系。但當(dāng)前我國(guó)大江大河水土資源的開(kāi)發(fā)與治理，仍然是單純以一個(gè)行政區(qū)域、一條支流、單項(xiàng)工程為主，這一開(kāi)發(fā)治理模式的弊端日益凸顯。
牛俊杰說(shuō)，與此同時(shí)，流域生態(tài)安全評(píng)價(jià)工作尚未納入流域管理實(shí)際，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)流域生態(tài)安全進(jìn)行預(yù)警并由此采取超前應(yīng)對(duì)措施；流域區(qū)域之間和上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致各方矛盾頻發(fā)。
其次是流域立法工作滯后于流域開(kāi)發(fā)治理實(shí)踐。郭文炯說(shuō)，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)先后制定出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水法》等多部關(guān)于水的大法。但這些涉水法律法規(guī)主要是針對(duì)全國(guó)水資源狀況做出的一般性規(guī)定，具有很強(qiáng)的行業(yè)特點(diǎn)，不能有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)和行業(yè)開(kāi)發(fā)利用河流水資源的關(guān)系，不能有效解決流域開(kāi)發(fā)中的一些特殊問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)某些部門主張自身利益而影響河流合理開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象。
第三是江河流域全方位、一體化的管理機(jī)制尚未形成。王尚義說(shuō)，我國(guó)目前針對(duì)黃河、海河等流域水問(wèn)題設(shè)立了黃委會(huì)、海委會(huì)等流域管理機(jī)構(gòu)，但這些管理機(jī)構(gòu)過(guò)于側(cè)重水資源分配、防汛等水務(wù)管理，忽視了水土保持、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等其他重要方面，無(wú)法對(duì)流域進(jìn)行全方位、一體化的監(jiān)管。
最后是流域研究工作滯后。王尚義等研究人員通過(guò)檢索各方資料發(fā)現(xiàn)，盡管多年來(lái)學(xué)界關(guān)于流域?qū)W的研究有頗多創(chuàng)新之處，但大多研究只是將流域作為普通的空間地域范圍來(lái)研究，較少考慮其系統(tǒng)性、封閉與開(kāi)放性等綜合特征，而且大多研究成果各自為政，沒(méi)有真正統(tǒng)領(lǐng)到“流域”這一區(qū)域內(nèi)。只有通過(guò)深入研究流域形成過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)及其形成機(jī)理和演化規(guī)律，才有可能采取有效措施協(xié)調(diào)、控制其發(fā)展過(guò)程，為流域健康發(fā)展提供可操作的決策思路。
樹立全流域觀加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
王尚義教授由此建議說(shuō)，從國(guó)家層面看，應(yīng)借鑒其他國(guó)家的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，樹立全流域觀念，突出頂層政策設(shè)計(jì)，全方位解決我國(guó)江河水問(wèn)題。
要加快制定和出臺(tái)“流域法”，強(qiáng)化依法治水。專家稱，應(yīng)從流域系統(tǒng)的整體性出發(fā)，進(jìn)行流域立法。除了全國(guó)性的《流域法》，還應(yīng)針對(duì)重要河流的單一流域開(kāi)展具體立法工作。如盡快制定長(zhǎng)江流域?qū)ｉT法律來(lái)科學(xué)利用長(zhǎng)江水資源，協(xié)調(diào)處理流域上下游、左右岸以及防洪、水電、航運(yùn)、灌溉、取水、生態(tài)等方面的矛盾。
建立流域一體化的管理機(jī)制，強(qiáng)化流域合作治水、協(xié)調(diào)治水。王尚義說(shuō)，應(yīng)調(diào)整流域分塊、分條管理的現(xiàn)狀，建立一個(gè)統(tǒng)一的流域水資源利用與生態(tài)環(huán)境管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。具體機(jī)構(gòu)設(shè)置可成立流域水資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，在其綜合協(xié)調(diào)下，建立部門、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的管理、建設(shè)及執(zhí)法機(jī)制，切實(shí)形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、公眾廣泛參與、共同解決流域水問(wèn)題的工作格局。
郭文炯說(shuō)，縱觀世界主要國(guó)家和地區(qū)水資源管理立法與實(shí)踐，大都將流域綜合管理作為其核心內(nèi)容之一，其中田納西河流域的治理模式和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。20世紀(jì)初，田納西河流域由于長(zhǎng)期缺乏治理，森林破壞、水土流失嚴(yán)重，經(jīng)常暴雨成災(zāi)，洪水為患，是美國(guó)最貧窮落后的地區(qū)之一。為此，美國(guó)于1933年成立了田納西河流域管理局，賦予其防洪、航運(yùn)、發(fā)電、供水、水環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和休閑娛樂(lè)綜合性管理職能。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，田納西河流域的開(kāi)發(fā)管理取得了明顯成效，流域面貌得以根本改變。
要加強(qiáng)流域健康評(píng)價(jià)工作，建立流域水生態(tài)預(yù)警系統(tǒng)，同時(shí)建立完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度。?？〗芙淌谡f(shuō)，為從根源上解決流域水問(wèn)題，應(yīng)將流域生態(tài)安全評(píng)價(jià)工作納入流域管理實(shí)際，開(kāi)展國(guó)內(nèi)主要流域的生態(tài)安全評(píng)價(jià)，及時(shí)診斷流域健康問(wèn)題，盡早建立預(yù)警系統(tǒng)。
專家認(rèn)為，隨著近年來(lái)地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和生態(tài)保護(hù)意識(shí)提高，區(qū)域之間和流域上、下游之間在資源、生態(tài)、環(huán)境方面的沖突不斷增加，各方面開(kāi)始關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。但目前還沒(méi)有國(guó)家層面的制度來(lái)保障流域補(bǔ)償政策的施行，應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面上予以研究解決。
要加強(qiáng)流域水問(wèn)題的綜合研究，為科學(xué)治水提供依據(jù)。王尚義說(shuō)，亟須從流域整體觀和歷史觀角度，加強(qiáng)對(duì)流域的綜合研究，發(fā)展流域科學(xué)。目前，需重點(diǎn)開(kāi)展流域自然環(huán)境變遷、人文環(huán)境變遷、歷史流域工程、歷史流域管理四個(gè)側(cè)面的基礎(chǔ)研究工作，以及流域水資源合理利用與保護(hù)、流域水患及防洪標(biāo)準(zhǔn)、歷史流域生態(tài)安全評(píng)價(jià)、流域產(chǎn)業(yè)布局與開(kāi)發(fā)模式、流域主體功能區(qū)劃和科學(xué)的區(qū)域管理政策等應(yīng)用方向的研究。
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